醫(yī)療器械委托生產(chǎn)監(jiān)督檢查常見問題分析

隨著新修訂《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法規(guī)文件陸續(xù)施行，醫(yī)療器械注冊(cè)人制度在全國(guó)全面實(shí)施。該制度對(duì)優(yōu)化資源配置、鼓勵(lì)產(chǎn)品創(chuàng)新、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了積極作用，特別是在醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)聚集度較高的地區(qū)，委托生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量快速增長(zhǎng)。以北京市為例，2021年至今，開展委托生產(chǎn)的企業(yè)從86家增長(zhǎng)到151家，近4年間增長(zhǎng)了75%。其中，委托京外企業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)占全部委托生產(chǎn)企業(yè)的75%。

面對(duì)醫(yī)療器械委托生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量快速增長(zhǎng)的實(shí)際，北京市藥監(jiān)局兼顧強(qiáng)監(jiān)管和促發(fā)展，多方面完善監(jiān)管機(jī)制，多維度開展風(fēng)險(xiǎn)會(huì)商，從監(jiān)管協(xié)同、檢查重點(diǎn)、檢查方法、企業(yè)報(bào)告等方面細(xì)化監(jiān)管要求：聯(lián)合天津、河北藥監(jiān)部門印發(fā)《京津冀醫(yī)療器械生產(chǎn)跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)管辦法（試行）》，強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管效能；以《國(guó)家藥監(jiān)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療器械注冊(cè)人委托生產(chǎn)監(jiān)督管理的公告》發(fā)布為契機(jī)，印發(fā)北京市進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療器械委托生產(chǎn)監(jiān)督管理的通知，統(tǒng)一監(jiān)管思路，明確工作職責(zé)，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展的同時(shí)，扎實(shí)做好醫(yī)療器械委托生產(chǎn)監(jiān)管，有效筑牢質(zhì)量安全防線。

在監(jiān)督檢查過程中，監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)一些較為集中的問題，主要涉及注冊(cè)人主體責(zé)任落實(shí)不到位、質(zhì)量協(xié)議編制和執(zhí)行不到位、受托生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量管理體系管理不到位，以及委托雙方質(zhì)量管理體系有效銜接不到位等方面。

檢查發(fā)現(xiàn)，一些注冊(cè)人由于不了解法規(guī)或質(zhì)量管理意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)落實(shí)主體責(zé)任認(rèn)知不足。

按照規(guī)定，注冊(cè)人應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)醫(yī)療器械質(zhì)量安全主體責(zé)任，建立覆蓋產(chǎn)品全生命周期的質(zhì)量管理體系，嚴(yán)格監(jiān)督受托生產(chǎn)企業(yè)按照相關(guān)法規(guī)要求組織生產(chǎn)。但在實(shí)際委托生產(chǎn)過程中，特別是注冊(cè)人僅委托生產(chǎn)的情況下，往往存在一些問題，如，注冊(cè)人對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)工藝認(rèn)識(shí)和理解局限于研發(fā)，缺乏大批量生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)；關(guān)鍵崗位人員配備不足或配備的關(guān)鍵崗位人員專業(yè)素質(zhì)欠缺；自身質(zhì)量管理體系控制能力較弱，監(jiān)督受托生產(chǎn)企業(yè)履行生產(chǎn)放行責(zé)任的能力不足，難以對(duì)受托生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行全面系統(tǒng)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，導(dǎo)致受托生產(chǎn)企業(yè)無法準(zhǔn)確理解產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝、質(zhì)量控制等相關(guān)知識(shí)。

對(duì)于跨省（區(qū)、市）委托生產(chǎn)的注冊(cè)人來說，受時(shí)間、地域等因素的限制，注冊(cè)人對(duì)受托生產(chǎn)企業(yè)的管理力度有差別，不乏個(gè)別注冊(cè)人對(duì)受托生產(chǎn)企業(yè)“大撒把”。特別是非集團(tuán)內(nèi)委托生產(chǎn)的企業(yè)，委托、受托雙方存在質(zhì)量管理信息溝通不及時(shí)、溝通銜接機(jī)制不健全等問題。

檢查發(fā)現(xiàn)，注冊(cè)人和受托生產(chǎn)企業(yè)基本都能按照法規(guī)文件要求簽訂質(zhì)量協(xié)議，但是條款內(nèi)容和有效執(zhí)行方面還存在欠缺。例如，有的企業(yè)沒有結(jié)合自身實(shí)際生產(chǎn)情況，完全執(zhí)行《醫(yī)療器械委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議編制指南》中的協(xié)議模板，不具有可操作性；有的企業(yè)在質(zhì)量協(xié)議編制中未明確委托雙方在采購(gòu)管理、生產(chǎn)過程和質(zhì)量控制等方面的職責(zé)和分工，未明確注冊(cè)人對(duì)受托生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量管理體系審核的要求（如頻次、標(biāo)準(zhǔn)、方式）等。

有的企業(yè)編制的質(zhì)量協(xié)議雖然符合法規(guī)文件要求和自身實(shí)際生產(chǎn)情況，但是執(zhí)行流于形式。如委托雙方未按質(zhì)量協(xié)議規(guī)定的責(zé)任分工開展供應(yīng)商審核、原材料采購(gòu)、技術(shù)文件轉(zhuǎn)移，注冊(cè)人未將變更后的相關(guān)生產(chǎn)技術(shù)文件及時(shí)移交給受托生產(chǎn)企業(yè)等，未能起到約束委托雙方行為的作用。

受托生產(chǎn)企業(yè)在承接注冊(cè)人委托生產(chǎn)時(shí)，在質(zhì)量管理體系方面存在不同程度的缺陷。檢查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別受托生產(chǎn)企業(yè)存在關(guān)鍵崗位人員培訓(xùn)不到位，導(dǎo)致生產(chǎn)、質(zhì)量管理人員不熟悉受托產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，沒有能力對(duì)生產(chǎn)過程中發(fā)生的問題作出正確判斷和處理；采購(gòu)控制文件未明確受托生產(chǎn)企業(yè)對(duì)供應(yīng)商管理、原材料驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等要求，導(dǎo)致職責(zé)分工不明晰等問題。

此外，在醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下，受托生產(chǎn)企業(yè)可能會(huì)同時(shí)接受多家注冊(cè)人委托生產(chǎn)產(chǎn)品，企業(yè)為節(jié)約成本、提高生產(chǎn)效率，可能存在共用生產(chǎn)場(chǎng)地、生產(chǎn)設(shè)備、人員等情況。個(gè)別受托生產(chǎn)企業(yè)同一生產(chǎn)線在不同時(shí)期生產(chǎn)不同產(chǎn)品或者不同型號(hào)的產(chǎn)品，如果沒有做好全面評(píng)估和有效控制，可能會(huì)發(fā)生產(chǎn)品或者物料混淆、交叉污染、工藝參數(shù)誤用等風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。

注冊(cè)人和受托生產(chǎn)企業(yè)之間不是簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)合作關(guān)系，是雙方質(zhì)量管理體系的融合關(guān)系。按照法規(guī)要求，注冊(cè)人和受托生產(chǎn)企業(yè)均應(yīng)建立質(zhì)量管理體系并保持有效運(yùn)行。但在日常檢查中，監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)，有的注冊(cè)人未能將委托生產(chǎn)的相關(guān)要求有效傳遞給受托生產(chǎn)企業(yè)，未能將質(zhì)量管理體系文件轉(zhuǎn)化成可執(zhí)行的委托生產(chǎn)相關(guān)管理要求。

醫(yī)療器械注冊(cè)人制度的核心要義并非僅僅是允許委托生產(chǎn)，而是要求注冊(cè)人具備產(chǎn)品全生命周期的質(zhì)量管理能力并承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量安全主體責(zé)任，有效防控質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，助推醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)健康高質(zhì)量發(fā)展。醫(yī)療器械委托生產(chǎn)企業(yè)要通過增強(qiáng)主體責(zé)任意識(shí)、加強(qiáng)受托生產(chǎn)企業(yè)管理、建立委托雙方有效溝通機(jī)制等，提升質(zhì)量管理水平，真正讓制度紅利轉(zhuǎn)化為發(fā)展實(shí)效。